PPP, finanza di progetto per la realizzazione di infrastrutture sanitarie ed eventi che determinano un obbligo di rinegoziazione

L’espressione partenariato pubblico-privato viene generalmente riferita alle varie forme di cooperazione tra le autorità pubbliche e il settore delle imprese, che mirano a garantire il finanziamento, la costruzione, il rinnovamento, la gestione o la manutenzione di una infrastruttura o la fornitura di un servizio. Le finalità dell’intervento delle istituzioni europee in tema di PPP possono tradizionalmente ricondursi a due principali obiettivi: quello di fornire un quadro giuridico di riferimento, realizzando un’armonizzazione dei differenti regimi giuridici nazionali e quello di affermare la piena applicazione del principio della concorrenza, al fine di impedire che discipline nazionali in tema di cooperazione tra pubblico e privato possano aggirare l’obbligo di garantire un confronto competitivo. Le amministrazioni aggiudicatrici sono sempre tenute a verificare ex ante la maggior convenienza rispetto all’appalto delle proposte di PPP presentate da operatori economici – prima di inserirle nella programmazione dei lavori pubblici – tenendo conto delle «caratteristiche e dimensioni dell’intervento che si prevede debba essere realizzato» e delle «risorse economiche disponibili», (come è stato sottolineato anche nella determinazione n. 10/2015 dell’ANAC). In particolare nel contributo si è evidenziato come tali amministrazione debbano valutare la praticabilità e la convenienza dell’operazione di PPP sulla base del c.d. value for money, ma in base ad un approccio valutativo che tenga conto anche dei benefici non finanziari e socio-economici che sono conseguibili con contratti di PPP, (i.e.: i benefici per gli utenti o, più in generale, per la collettività, derivanti da un investimento, tra i quali si possono annoverare ad esempio l’innovatività e la qualità avanzata dei beni e dei servizi offerti dal privato, i benefici sociali derivanti da processi innovativi, la creazione di posti di lavoro). Il Codice dei contratti del 2016 ha specificato che deve essere trasferito all’operatore privato il rischio di costruzione e quello di disponibilità, ovvero il rischio di domanda nei casi in cui la gestione dell’opera o dei servizi possa risultare remunerativa. Assumono particolare rilevanza ai fini dell’allocazione dei rischi anche i fattori relativi al finanziamento pubblico dei costi di investimento, le misure agevolative previste dalla normativa vigente, la presenza di garanzie pubbliche, le clausole di fine contratto e il valore di riscatto dell’asset alla conclusione del rapporto contrattuale. Il grado di successo delle operazioni di PPP - stante la complessità delle stesse - è strettamente connesso al fatto che siano individuabili all’interno delle Amministrazioni aggiudicatrici adeguate competenze tecniche, nonché alla qualità dei progetti. Con riguardo a quest’ultimo versante, deve rilevarsi, innanzitutto, che con la legge di bilancio 2019 è stata estesa l’operatività del fondo rotativo per la progettualità, ex l. n. 549/1995, e si è stabilito altresì l’erogazione di finanziamenti a fondo perduto al fine di potenziare il finanziamento della progettazione di fattibilità tecnico-economica e definitiva relativa ad opere da realizzare mediante contratti di PPP. Inoltre, con l’ultima modifica apportata dal d.l. n. 76/2020 (“decreto semplificazioni”) all’art. 183 del Codice dei contratti si è previsto, da un lato, che gli operatori economici possano presentare progetti alternativi, migliorati e affinati, relativi a lavori da realizzare mediante contratti di partenariato, quand’anche i medesimi siano stati inseriti negli strumenti di programmazione approvati dall’amministrazione aggiudicatrice, dall’altro, che gli operatori economici possano presentare progetti di fattibilità che, qualora non presenti, sono inseriti negli strumenti di programmazione. Con riguardo al settore della sanità occorre considerare, in particolare, che più del 60% degli ospedali in Italia sono stati costruiti prima del 1970, il che rende evidente come le infrastrutture ospedaliere siano in avanzato stato di obsolescenza, anche tenuto conto dei mutamenti intervenuti sul piano dell’assistenza sanitaria, nell’ambito della quale sono state potenziate soprattutto le cure in day hospital e day surgery. Occorre poi considerare che si sono accresciute negli anni le esigenze di assistenza medica per la riabilitazione e la lungodegenza, con riferimento alle quali le infrastrutture sanitarie debbono essere in grado di assicurare anche determinati comfort di tipo alberghiero. Nel nostro paese, diversamente da altri Stati (ad es. Regno Unito) per la realizzazione di infrastrutture sanitarie si è fatto ricorso più che altro alla concessione di lavori pubblici e alla finanza di progetto. Ad eccezione delle prestazioni sanitarie, la cui organizzazione ed erogazione sono di competenza esclusiva delle amministrazioni sanitarie, diversi servizi no core possono essere svolti da operatori economici privati, quali ad es.: i servizi ospedalieri generali (i.e.: servizi informativi ospedalieri, servizi multimediali di informazione, disinfezioni degli ambienti, magazzino ospedaliero, ecc.), il servizio farmaceutico, i servizi sanitari non medicali (i.e.: la gestione e la manutenzione di impianti ed apparecchiature medicali, ecc.), i servizi alberghieri (i.e.: il servizio prenotazioni e reception, la gestione mensa per i degenti, il servizio ristorazione per il personale medico e paramedico, i servizi di pulizia dei locali, la gestione di parcheggi, ecc.), le manutenzioni delle opere e degli impianti. All’interno delle nuove strutture ospedaliere è possibile creare spazi - che non sono stati invece progettati in quelle costruite diversi anni fa - per la gestione di svariate attività commerciali. Possono essere forniti servizi accessori al funzionamento delle infrastrutture ospedaliere, mediante, ad esempio, la locazione di spazi per convegni, da adibire ad esercizi commerciali, di spazi pubblicitari, ecc. Nel settore sanitario i servizi no core, di regola, non generano flussi di cassa in grado di rimborsare gli investimenti e assicurare un profitto agli operatori privati, di tal che occorre prevedere un contributo pubblico in conto investimento, oltre al pagamento di un canone di disponibilità e di un canone di servizio per l’erogazione di servizi connessi all’infrastruttura realizzata. Tuttavia, con riferimento ai contratti di PPP che sono in corso di esecuzione, l’abnorme aumento dei prezzi dell’energia elettrica e di alcune materie prime, nonché la situazione bellica in Ucraina, costituiscono eventi straordinari ed imprevedibili non imputabili agli operatori privati, che dovrebbero portare ad una revisione del PEF, posto che, altrimenti, le conseguenze negative che si sono prodotte graverebbero soltanto su questi ultimi. Con riguardo ai PPP nel settore sanitario, gli effetti negativi derivanti da eventi di forza maggiore appaiono configurabili essenzialmente in relazione alle ipotesi di affidamento di concessioni mediante ricorso alla finanza di progetto, in particolare nei casi in cui nei contratti si sia stabilito che determinati ricavi sono connessi alla locazione di spazi commerciali, parcheggi, ecc. In tali ipotesi, infatti, occorre considerare che le difficoltà di approvvigionamento energetico e l’impennata dei prezzi dell’energia e delle materie prime – che costituiscono eventi sopravvenuti ed imprevedibili non presi in considerazione dalle parti al momento della definizione del rapporto contrattuale – hanno determinato uno svantaggio che deve portare ad una rinegoziazione del contenuto del contratto, in ossequio alle clausole generali di buona fede e correttezza.