Cassa depositi e prestiti : profili giuridici : i rapporti con il MEF, le proteiformi qualificazioni, il patrimonio rilancio

L’allargamento della pletora dei compiti affidati a CDP Spa è andato di pari passo con l’intestazione allo Stato di funzioni, quali il finanziamento alle imprese, l’acquisto di partecipazioni in società, la prestazione di garanzia a favore delle imprese, la protezione delle imprese nazionali da investimenti esteri “predatori” in settori strategici e, per effetto dell’emergenza sanitaria, il salvataggio di imprese prossime alla crisi. Nel linguaggio comune, si è soliti contrassegnare con varie etichette lo svolgimento di tali funzioni: “Stato- finanziatore”, “Stato-investitore”, “Stato-garante”, “Stato doganiere” e, da ultimo, “Stato-salvatore”. E ciò senza perdere di vista quelle già note di “Stato-regolatore” e dello “Stato-garante dei diritti e dei beni comuni”. L’accostamento dei diversi volti (specialmente, quelli più recenti), rappresentativi delle funzioni attribuite allo Stato, all’ampliamento dei compiti di CDP non è causale: è a tutti noto che la pubblica amministrazione ha ormai da tempo optato per l’assunzione della veste societaria quando interviene nell’economia o per evitare i fallimenti nell’economia. Cassa Depositi e Prestiti Spa sembra costituire lo strumento privilegiato per raggiungere siffatti obiettivi (politici) di sistema. La presenza di un interesse - diverso rispetto a quello pubblico che mira, appunto, all’attuazione degli obiettivi di sistema - di cui sono portatrici una serie di fondazioni di origine bancaria non sembra aver compromesso la realizzazione degli obiettivi posti dal socio pubblico. Peraltro, la convivenza tra pubblico e privato all’interno di un ente societario tanto complesso non è (e non è stata) immune dalla necessità di attuare, sul piano dell’organizzazione societaria, adattamenti che fanno sì che la governance dell’ente si atteggi in modo, certamente, peculiare rispetto a quella di altre società per la maggior parte del capitale sociale o totalitariamente partecipate dalle pubbliche amministrazioni. Tuttavia, il problema maggiore che si è riscontrato con l’ampliamento dei compiti assegnati a CDP ha riguardato la qualificazione della fattispecie societaria, attraverso cui giungere a una (sicura) individuazione della disciplina applicabile. Occorre in particolare tener conto del carattere proteiforme di CDP Spa, risultando quest’ultima società qualificabile come organismo di diritto pubblico, come intermediario finanziario e “market unit” o, ancora, come Istituto nazionale di promozione. Tutte qualificazioni che vengono in rilievo a seconda che al (multiforme) fenomeno societario in discorso si guardi da una prospettiva differente: quella dell’assoggettamento alle regole tipicamente pubblicistiche sull’aggiudicazione dei contratti pubblici (organismo di diritto pubblico), quella dell’esclusione dalle regole prudenziali applicabili alle banche e ai gruppi bancari (intermediario finanziario), quella dell’esonero dall’inclusione nel debito pubblico o, infine, quella del promotore di nuove iniziative di investimento a valere su fondi (anche) europei (Istituto nazionale di promozione). A ciò si aggiunga il problema dell’individuazione delle disposizioni del d.lgs. n. 175/2016 (Tuspp) che risultano applicabili a CDP. A ben vedere, il problema di carattere qualificatorio deve fare i conti con quella tendenza – sposata, specialmente, da coloro che provano a superare il dato formale della personalità giuridica a proposito delle c.d. società pubbliche, che tuttavia non sembra sufficientemente fondata sul piano del diritto positivo – a (ri)qualificare la nostra società come ente sostanzialmente pubblico. Per un altro verso, si è rilevato come si atteggino in modo peculiare l’attività di vigilanza, i controlli svolti e il potere di indirizzo che il socio pubblico (per il tramite del MEF) può esercitare; e, sempre da questo punto di vista, si deve anche considerare che Cassa Depositi e Prestiti è, peculiarmente, assoggettata al controllo di una apposita Commissione parlamentare di vigilanza, della Corte dei conti e della Banca d’Italia. Ciò a comprova che l’ordinamento si interessa non solo all’attuazione degli obiettivi politici di sistema che CDP è incaricato di realizzare, ma, prima ancora, al fatto che una parte del denaro impiegato per realizzarli proviene dalla gestione separata che, notoriamente, raccoglie i depositi dei risparmiatori, i quali usufruiscono della garanzia statale (di ultima istanza). Peraltro, l’esame della disciplina positiva in tema di potere di indirizzo del MEF ha, per un verso, indotto a ritenere che detto potere abbia una portata applicativa più ampia di quella finora considerata, per l’altro, a vagliare le possibilità di proposte di modifica dell’attuale governance, specialmente ove si metta a raffronto l’esperienza nazionale con quella di altre istituzioni affini presenti in Germania e in Francia. Di recente, sono state suggerite in dottrina una serie di modifiche dell’attuale assetto societario di CDP, che sono state criticamente esaminate nella parte conclusiva del Volume.