LA DISCREZIONALITÀ DELLA COMMISSIONE EUROPEA NELLA GESTIONE DELLE PROCEDURE DI INFRAZIONE

The infringement procedure, as is well known, is defined by Articles 258-260 TFEU and it is intended to obtain a declaration that the conduct of a Member State infringes Community law and to end that conduct, thus providing, at the same time, legal certainty and uniformity throughout the Union and Member States’ compliance with the acquis communautaire. While there are additional instruments aiming at ensuring the same purpose, the infringement procedure remains (at least formally) the most suitable tool to reach it. Indeed, on the one hand, it tends to make irrevocable and uniform both the application and the interpretation of the EU Law and, on the other hand, it allows to build a productive dialogue between national Administrations and the Commission. Moreover, despite the Treaties’ silence on the precise relation between Article 258 TFEU and Article 7 TEU, it is undeniably true that the infringement procedure acts as a parallel mechanism of ‘political supervision’ of EU Law compliance. In spite of the instrument’s relevance, and in spite of the considerable social, political and legal changes that have affected the European Union over the years, the Treaty’s provisions have remained almost entirely unchanged and growing doubts about the efficiency of the procedure have been expressed by both Institutions and academics. The main worries and concerns are deriving from the wide margin of discretion enjoyed by the Commission. The aim of the work, therefore, is to carry out a wide-ranging reflection on the discretion of the guardian of the treaties, aiming at highlight its problematic issues, but also its strengths. This reflection, methodologically, will be carried out through the collection and analysis of cases (both pre-litigation and contentious) and through a careful study of the practice. Starting from the pre-litigation phase pursuant to Article 258 TFEU, the thesis seeks to assess the impact of the Commission’s powers on the transparency and slowness of the procedure, on the complainant’s rights and, therefore, ultimately, on the absence of predictability and legal certainty in the management of this phase. Secondly, it will be analyzed the role and discretion of the Commission within the procedure pursuant to Article 260(2) TFEU, from the pre-litigation stage to the choice of the criteria for the determination of financial penalties. This is specifically aimed at understanding whether or not the principle of equal treatment between Member States is respected. Thirdly, a reflection will be made on the discretion of the guardian of the treaties in managing the procedure for failure to communicate the measures for implementing legislative directives, more specifically the choice to keep the procedure opened following the communication of the transposition measure. The goal is to assess the weakness and the effectiveness of the tool referred to in Article 260(3) TFEU, also in the light of the recent case-law. Finally, the work aims, on the one hand, at outlining the possible evolution of the instrument and, on the other hand, at drawing up some proposal to (try to) solve the issues that could arise following the investigation.

La procedura d’infrazione, com’è noto, è regolata dagli artt. 258-260 TFUE ed è diretta a far accertare e far cessare il comportamento di uno Stato membro che sia in contrasto col diritto “comunitario”, assicurando, in tal modo, l’uniformità dell’applicazione del diritto dell’Unione e il rispetto, da parte degli Stati membri, dell’acquis communautaire. Pur esistendo ulteriori strumenti diretti a garantire il medesimo scopo, la procedura in parola rimane, perlomeno a livello formale, il meccanismo più direttamente idoneo a raggiungerlo. Da un lato, infatti, essa assicura che l’uniformità dell’applicazione e l’interpretazione delle norme europee assumano quel carattere di “definitività” e “generalità” che i procedimenti instaurati di fronte ai giudici comuni non garantiscono, in quanto diretti – perlomeno in prima battuta – a tutelare la sfera giuridica del singolo individuo che avvia il procedimento. Dall’altro lato, essa consente un dialogo tra Commissione e Amministrazioni nazionali che, benché sovente indirizzato alla risoluzione di questioni particolari e circoscritte, permette di fatto il perseguimento delle più alte finalità politiche del processo di integrazione europea. La procedura di infrazione, peraltro, assume valenza anche nell’ambito delle procedure di “controllo politico” del rispetto del diritto dell’Unione, affiancandosi a strumenti come quello di cui all’art. 7 TUE. A dispetto dell’evidente rilevanza dello strumento, e malgrado i non indifferenti mutamenti sociali e politici, oltre che giuridici, che hanno interessato l’Unione europea nei suoi decenni di vita, la disciplina dettata in tema di procedura di infrazione è rimasta quasi del tutto immutata e, nel corso degli anni, sono state espresse crescenti perplessità da parte di plurimi attori istituzionali, nonché accademici, riguardo a svariati aspetti della procedura in parola, specialmente quelli derivanti dall’ampio margine di discrezionalità di cui gode la Commissione. Scopo del lavoro, quindi, è svolgere una riflessione ad ampio spettro proprio sulla discrezionalità della guardiana dei trattati, tendando di evidenziarne i profili critici, ma anche gli eventuali punti di forza. Tale riflessione, metodologicamente, sarà svolta attraverso la raccolta e l’analisi della casistica (tanto precontenziosa quanto contenziosa) e mediante lo studio attento della prassi. Muovendo dalla fase precontenziosa ex art. 258 TFUE, non si potrà prescindere dalla valutazione dell’impatto dei poteri della Commissione sulla trasparenza e sulla lentezza della procedura, sui diritti del denunciante e, quindi, in ultima battuta, sull’assenza di prevedibilità e di certezza del diritto nella gestione di questa fase. Si procederà, quindi, all’esame del ruolo e della discrezionalità della Commissione nell’ambito della procedura ex art. 260, par. 2, TFUE, dalla fase precontenziosa alla scelta dei criteri di calcolo delle sanzioni pecuniarie. Ciò al fine specifico di comprendere se sia o meno rispettato il principio della parità di trattamento tra Stati membri. Una terza parte sarà dedicata a una riflessione sul margine di discrezionalità della guardiana dei trattati nella gestione della procedura per mancata comunicazione delle misure di attuazione di direttive legislative, in particolare nella scelta di proseguire la procedura a seguito della comunicazione dell’avvenuta trasposizione della direttiva da parte dello Stato membro. L’obiettivo è quello di valutare i limiti, la tenuta e l’efficacia dello strumento di cui all’art. 260, par. 3, TFUE, anche alla luce della recente prassi giurisprudenziale sviluppatasi in materia. Infine, il lavoro mira, per un verso, a delineare i profili evolutivi nell’architettura dell’istituto e, per altro verso, a stilare talune proposte dirette a risolvere le eventuali problematiche che potrebbero enuclearsi a seguito dell’indagine svolta, al fine di garantire che la procedura d'infrazione possa continuare a essere uno strumento chiave per garantire il rispetto dell'acquis communautaire.