L¿APPLICAZIONE GIURISPRUDENZIALE DELL¿ART. 21-OCTIES, COMMA 2, L. N. 241/90: MITI NAZIONALI E REALTÀ EUROPEE A CONFRONTO

The research activity carried out in this PhD thesis concerns art. 21-octies, par. 2, l. no. 241/1990. Starting from the observation that much has been said and written on this topic in order to identify and clarify the interpretative and applicative issues underlying the implementation of the disposition in question, it appears useful, from a theoretical and practical point of view, to examine, a decade after its entry into force, how this provision finds an actual application inside the national legal system and which issues rise in practice in the current legislation. For this reason, the research is, in the first part, empirical (Chapter I), with the double purpose of identifying on the basis of the case-law of the administrative courts: a) the field of application of the provision (putting forward an interpretative reconstruction of the procedural handling of the failure to state reasons and the lack of competence); b) investigating the modalities through which the causal judgment is performed and the relationship deriving from it between the judge and the administration. The research was then extended to the case-law of the Court of Justice about the violation of substantial forms (Chapter II). From the investigation has emerged that the European procedural structure is not characterized in a necessary protective way when compared to the one of our national system and it seems not possible to derive principles or rules that, if shifted to a national level, would preclude the effectiveness of the causal judgment pursuant to art. 21-octies, par. 2, l. no. 241/90, as implemented by the national administrative jurisprudence. Such conclusion has been corroborated by the analysis of some recent Court of Justice rulings, made on references for a preliminary ruling involving art. 21-octies, par. 2, l. no. 241/90 (and provisions with an equivalent content), with reference to the violation of both the right of the defense and the right to reasoned decisions. A further food for thought has been extracted from the comparison with the Dutch legal system (Chapter III) thanks to an analysis of the path of reforms, here recently addressed in order to identify a correct balance between the safeguard of procedural guarantees and an effective judicial protection, inside a frame supported by the rule of law and the principle of separation of powers. The empirical data gathered on the national and European sides are eventually organized and coordinated in a wider theoretical system (Chapter IV) to asses if the fears grown over time, also in relation to the compliance of art. 21-octies, par. 1, l. no. 241/90 with the Constitution and the European Convention on Human Rights, show or not, today, an actual consistency, and to propose, de iure condendo, procedural tools that allow the national administrative judge to make the best use of the potentialities of art. 21-octies, par. 1, l. no. 241/90 while observing the principle of separation of powers and the effectiveness of legal protection.

L’attività di ricerca svolta nella presente tesi di dottorato riguarda l’art. 21-octies, co. 2, l. n. 241/90. Partendo dalla constatazione che tanto si è detto e scritto in materia per cercare di individuare e schiarire le problematiche interpretative e applicative sottese all’applicazione della disposizione in esame, è apparso utile, da un punto di vista teorico e pratico, esaminare, ad un decennio dalla sua entrata in vigore, come la norma trovi concreta applicazione all’interno dell’ordinamento nazionale e quali problematiche in concreto sorgano nel diritto vivente. Per questo motivo, il lavoro di ricerca è, nella prima parte, di tipo empirico (Capitolo I), con il duplice obiettivo di individuare, attraverso l’analisi della casistica giurisprudenziale in materia: a) il campo di applicazione della norma (avanzando anche una ricostruzione interpretativa del trattamento processuale del difetto di motivazione e di competenza); b) le modalità attraverso le quali il giudizio di causalità viene svolto per accertare l’assenza o meno di alternative decisorie al contenuto dispositivo del provvedimento impugnato e la configurazione del rapporto che ne deriva tra giudice e amministrazione. La ricerca si è poi estesa alla casistica giurisprudenziale europea in tema di giudizio di causalità sulle violazioni di forme sostanziali (Capitolo II). Dall’indagine è emerso che la struttura processuale europea non si connota in senso necessariamente più garantista rispetto a quella propria del nostro ordinamento nazionale e che non sembra possibile ricavare principi o regole che, se trasposte a livello nazionale, precluderebbero l’operatività del giudizio di causalità di cui all’art. 21-octies, co. 2, l. n. 241/90, così come applicato dalla giurisprudenza amministrativa nazionale. Siffatta conclusione è stata avvalorata dall’analisi di alcune recenti sentenze, rese su rinvii pregiudiziali coinvolgenti l’art. 21-octies, co. 2, l. n. 241/90 (e disposizioni di legge con contenuto equivalente), con riferimento alla violazione sia del diritto di difesa procedimentale sia dell’obbligo di motivazione delle decisioni. Un ulteriore spunto di riflessione è stato ricavato dalla comparazione con il sistema olandese (capitolo III), grazie all’analisi del percorso di riforme di recente ivi affrontato per individuare un giusto equilibrio tra tutela delle garanzie procedurali e ricerca di una maggiore efficienza sia dell’azione amministrativa sia della tutela giurisdizionale, all’interno di un quadro retto dal principio di legalità e di separazione dei poteri. I dati empirici raccolti sul versante nazionale ed europeo sono infine inquadrati e coordinati in un impianto teorico più ampio (Capitolo IV) per valutare se i timori variamente avanzati nel tempo dalla dottrina nazionale, anche in punto di compatibilità dell’art. 21-octies, co. 1, l. n. 241/90 con la Costituzione e la CEDU, esibiscano o meno, ad oggi, un’effettiva consistenza e per proporre, de iure condendo, strumenti processuali che consentano al giudice amministrativo nazionale di utilizzare al meglio le potenzialità insite nell’art. 21-octies, co. 2, l. n. 241/90, nell’ottica del rispetto del principio di separazione dei poteri e di effettività della tutela.