ATTIVITÀ POLITICA E CORRUZIONE: UN¿INDAGINE SULLA NECESSITÀ DI UNO STATUTO PENALE DIFFERENZIATO

This PhD dissertation analyzes bribery and corruption “in the political field”. This subject – at least from the ‘90s – cyclically returns on the public debate stage, due to more and more corruption scandals involving politicians who were appointed in top Italian institutional positions. These scandals, regardless of their legal outcomes, created severe political uncertainties, as long as an increasing skepticism about representatives and their activities. After a short introduction on the current Italian regulation related to crimes against Public Administration, this work tries to address the problem of adequacy and utility of Criminal Law redress for acts committed by persons who have a political or electoral mandate. Representatives and some public servants hold an office that is characterized by very wide powers, arising from a direct relationship with the electorate (as legislative assemblies representatives – both at national and regional level – majors or Presidents of Italian Regions) or from an appointment by someone who as a a direct relationship with the electorate (e.g. Ministers or local Governments Secretaries). This adequacy and utility question comes from a Comparative Legal research, which has been performed in order to write this work taking the advantage of the German experience. Differing from Italian Law, German Bribery and Corruption Law doesn’t shape Public Administration as a monolith: the StGB (Strafgesetzbuch, the German Criminal Code) distinguishes between public officers (Amtsträger) and the so called Mandatsträger, mandate representatives who have been elected. For the latter, the Strafgesetzbuch provides a very specific type of Corruption, punished under § 108e StGB (Bestechlichkeit und Bestechung von Mandatsträgern), which is characterized by very peculiar elements and a scope narrower than those of paragraphs punishing public officers Corruption. Beside this Comparative Legal study, this dissertation analyzes in depth the specific aspects and functions of the above mentioned mandate representatives and appointed public servants in the Italian Legal System. The research on this point has been carried out from an interdisciplinary point of view, taking into consideration Constitutional, Administrative and Criminal Law. Then, this work points out many problems arising from the Italian monolithic concept of Public Administration, in particular those related to Bribery and Corruption. Finally, in a de jure condendo perspective and benefiting from the suggestions given by the German experience, this dissertation proposes possible reforms that would introduce a different Criminal Law regulation for political activities, with specific Bribery and Corruption crimes punishing those who have an electoral mandate or have been appointed to a public office by them.

La tesi di dottorato indaga il profilo della corruzione “in ambito politico”. Questa tematica – quantomeno dagli anni ’90 in poi – ritorna ciclicamente al centro del dibattito pubblico, in seguito ai sempre più numerosi scandali di corruzione che coinvolgono i vertici politici delle istituzioni dello Stato e che, indipendentemente dall’esito giudiziario a cui pervengono, ingenerano una situazione di grande instabilità, oltre che una crescente e complessiva sfiducia nell’operato della “rappresentanza politica”. Il lavoro – dopo una breve introduzione sulla disciplina vigente dei reati contro la pubblica amministrazione – si pone il problema dell’adeguatezza dello strumentario penale vigente a trovare applicazione con riferimento a soggetti, genericamente definiti in avvio del lavoro, come ricoprenti incarico politico/elettivo. Con tale termine ci si riferisce in particolare a quegli agenti pubblici che detengono un ufficio caratterizzato, vuoi dalla particolare ampiezza de poteri correlata all’investitura popolare (parlamentari, consiglieri regionali, presidenti di Regione, sindaci), vuoi da un rapporto fiduciario con soggetti “eletti” (ministri ed assessori). Tale interrogativo è suggerito dalla comparazione con l’ordinamento tedesco dove – a differenza del codice penale italiano – non si sposa una concezione monolitica di pubblica amministrazione, ma si differenzia dall’insieme dei pubblici ufficiali (Amtsträger) i c.d. Mandatsträger, ovvero gli agenti pubblici che, essendo stati eletti, ricoprono un incarico per mandato. A quest’ultimi lo Strafgesetzbuch riserva un’autonoma figura incriminatrice di corruzione prevista dal § 108e StGB (Bestechlichkeit und Bestechung von Mandatsträgern) e caratterizzata – come si mostra nel dettaglio – da elementi peculiari e da un campo di applicazione più ristretto rispetto a quello delle omologhe fattispecie destinate ai pubblici ufficiali. Questa importante scelta del legislatore tedesco – lungi dall’essere il prodotto della volontà della stessa classe politica di garantirsi un regime penalistico di favore – affonda le proprie radici in una profonda discussione dogmatica e politico-criminale che pone seri ostacoli ad una equiparazione dell’eletto con il funzionario pubblico. Si affianca all’illustrazione di questi argomenti un approfondito studio di diritto costituzionale e amministrativo italiano sulle peculiarità e le prerogative della funzione svolta dagli agenti pubblici sopramenzionati. Il lavoro dedica quindi ampio spazio all’esame dei diversi problemi applicativi cui si espone una concezione monolitica di pubblica amministrazione con specifico riguardo ai reati di corruzione. Nella parte conclusiva, in una prospettiva de jure condendo e nel paragone stretto con le scelte d’incriminazione dello Strafgesetzbuch, si esplora l’opportunità di uno statuto penale differenziato dell’attività politica, proponendo un trattamento specifico di tali soggetti dal punto di vista delle figure incriminatrici loro riservate, in modo da permettere una migliore sussunzione dei fatti a questi ascritti, che tenga effettivamente conto delle prerogative e delle peculiarità garantite dalla Costituzione alla loro funzione.