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La création des commissions électorales et l’étendue de leur pouvoir de contrôle / A. Di Gregorio. ((Intervento presentato al convegno 25 ans d’élections démocratiques à l’Est. Quels acquis? Quels défit? tenutosi a Aix en Provence nel 2016.

La création des commissions électorales et l’étendue de leur pouvoir de contrôle

A. Di Gregorio
Primo
2016
4-nov-2016
Dans le Code de bonne conduite en matiere electorale de 2002 la Commission de Venise, se référant à l’administration de la machine électorale, a estimé que «En l’absence d’une longue tradition d’indépendance de l’administration face au pouvoir politique, des commissions électorales indépendantes et impartiales doivent être créées». Elle a donc recommandé aux démocraties ‟nouvelles” ou non stabilisées («là où l’expérience de l’organisation d’élections pluralistes est récente»), de créer des commissions indépendantes. Cependant, les caractéristiques qui devraient assurer l’indépendance face au pouvoir politique sont difficiles à poursuivre précisément à cause des restrictions culturelles et politiques des pays concernés. Revenant pleinement dans les conditions d’immaturité démocratique mises en évidence par la Commission de Venise, les pays d’Europe centrale et orientale après l’effondrement du système communiste ont procedé - avant ou après - à la formation de commissions électorales (tant au niveau central et local) qui disposent, au moins théoriquement, de garanties d’indépendance face au pouvoir politique. Le contrôle - généralement réalisée en synergie avec les tribunaux, y compris les cours constitutionnelles - est seulement une des nombreuses caractéristiques des commissions électorales dont le rôle est particulièrement complexe et difficile à classer. En effect leurs fonctions sont multiples (conservation et mise à jour des registres électorals, gestion des litiges électoraux exclusivement ou en manière complémentaire ou préliminaire à la magistrature, organisation des élections dans leur différentes phases) au point de faire face à tous les aspects du processus électoral et de tout type d’élections (y compris les référendums) et étant équipé même de pouvoirs réglementaires et quasi-judiciaires (à côté de la législature et de l’autorité judiciaire; parfois le ministère de l’intérieur aussi maintient un certain rôle dans les processus électoraux). Si la centralisation des fonctions semble préférable à une dispersion des responsabilités entre des différentes institutions en même temps l’on risque de créer une centralisation excessive de pouvoir, en particulier dans les pays où la séparation des pouvoirs n’a pas été complétement établie et le contrôle des contrôleurs devient donc une question extrêmement sensible. Les commissions électorales sont actuellement prévues dans presque tous les anciens pays socialistes. Dans certains cas, comme en République tchèque, il existe un modèle “gouvernemental”, à savoir la compétence est du Ministère de l’intérieur, dans lequel cependant on forme un organe spécialisé. Dans d’autres, il y a un modèle “mixte” (Slovaquie, Hongroi). Mais la prévalence va au modèle indépendant, à savoir celui des commissions électorales. L’étude de ces commissions, leur rôle, les compétences, est très compliqué si l’on considère un ensemble de facteurs: les anciens pays socialistes sont environ trente, les règles régissant la compétence des commissions sont souvent distribués dans différentes lois, le système des commissions est complexe, allant d’un système à deux niveaux (en Serbie, en Montenegro jusq’à 2014), à ceux qui ont 4 (Croatie) ou 5 niveaux (la Russie en 2016), bien que dans la plupart des pays il y a un système à trois niveaux; pour chaque pays on devrait analyser le comportement des commissions pendant chaque élection (nationale, régionale ou locale), et examiner les résultats des plaintes électorales, y compris en ce qui concerne l’intervention des tribunaux ordinaires ou constitutionnelles. Bien que presque tous les anciens pays socialistes ont choisi d’avoir une commission électorale permanente, qui est accompagné d’un système de commissions électorales territoriales, les outils d’organisation et les compétences, et donc le rôle dans leur droit national, sont très différents. Par exemple, certaines commissions nationales/centrales sont chargées des élections à tous les niveaux, y compris le référendum, d’autres seulement du niveau national. Elles sont supérieures à d’autres commissions ou non. Elles peuvent gèrer les registres des électeurs (Lituanie) mais dans de nombreux pays cette tâche incombe aux autorités locales. Elles s’occupent du dessin des circonscriptions (les CEC en Russie, Lituanie, Albanie). Elles traitent presque partout l’enregistrement des candidats et des listes. Elles sont composés d’une manière plus ou moins pluraliste. Elles sont plus ou moins autonomes du point de vue financier et de l’organisation. Elles ont des pouvoirs réglementaires (en Estonie, Lettonie, Russie, Lituanie). Elles font également face au contrôle sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales. Elles s’occupent rarement du contrôle des médias pendant la campagne électorale (en général il y a une autorité administrative indipendente spécifique). De la lecture des rapports de l’OSCE et des évaluations de la Commission de Venise sur un certain nombre de lois électorales, on évidence des aspects positifs et d’autres points douloureux concernant le fonctionnement des commissions électorales. Le plus gros problème est celui de l’autonomie limitée, qui est causée non seulement par une série de pratiques administratives mais aussi par des défauts dans la législation. Cela concerne, par exemple, l’autonomie organisationnelle et financière. Sur le papier, les lois électorales des pays post-socialistes sont très avancées (la Commission de Venise le reconnaît), par exemple sur les garanties d’impartialité des commissions (voir le récent Code électoral albanais). Cependant, une caractéristique typique de certains des pays examinés (principalement les Balkans occidentaux, les pays du partenariat oriental, la Russie) est le grand écart qui existe entre la loi et sa mise en œuvre. Dans le même temps il y a des tendances positives qui temoingnent un approche progressive aux standards proposés par les instances européennes. Dans certains cas, on va même au-delà de ces standards avec l’introduction de mécanismes législatifs très détaillés et innovants. Cependant, ce qui est préoccupant est le poids de la politique qui continue à être décisif dans de nombreux pays, non seulement en Russie mais aussi dans les pays membres de l’UE. La pratique, par conséquent, nous montre deux choses importantes, c’est à dire qu’il est impossible de généraliser, et qu’il reste un écart important dans de nombreux membres du Conseil de l’Europe entre le niveau législatif et son application. L’idée d’introduire des commissions électorales est théoriquement positive (et elles devraient être introduites partout, compte tenu de leurs compétences techniques spécialisées), mais en fait leur activité est difficile dans les pays où la démocratie n’est pas consolidée et par conséquent elles ne disposent pas de conditions d’autonomie du pouvoir politique nécessaires pour une gestion impartiale de la machine électorale.
élections; Pays de l'Est; Commission éléctorales
Settore IUS/21 - Diritto Pubblico Comparato
UNIVERSITé AIX-MARSEILLE
La création des commissions électorales et l’étendue de leur pouvoir de contrôle / A. Di Gregorio. ((Intervento presentato al convegno 25 ans d’élections démocratiques à l’Est. Quels acquis? Quels défit? tenutosi a Aix en Provence nel 2016.
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