A CASE OF SOFT-EUROPEANISATION? THE EU POLICY FOR THE INTEGRATION OF THIRD COUNTRY NATIONALS

Whereas immigration became an EU competence with the adoption of the treaty of Amsterdam, no mandate was conferred upon the Union on policies for the integration of migrants until 2010. Yet, an integration policy emerged on the EU agenda and gave rise to a consistent ensemble of soft law instruments adopted over the 2000s. A policy based on soft law however raises a series of questions as to its actual implementation and effects. Is there a sound EU integration policy or should we talk of an EU policy on integration? Can soft law be the motor of Europeanisation? This dissertation looks into what may be an original process of Europeanisation. I explore the mechanism governing the genesis of a policy at EU level and consider its impact on subsequent outputs. I place particular emphasis on the European Integration Fund, its most significant instrument, which I study throughout the policy cycle. Empirical evidence is drawn from the use of different methods ranging from process tracing to time-series cross-section regressions. I start my research brushing the picture of the gradual construction of an immigration policy at EU level and the failures of the attempts to touch upon integration. I show that member states were eager to keep a firm grip on their integration policy despite the growing need of a common policy. It is thanks to the coincidence of three conditions that the first strokes of an EU integration policy were given. Firstly, the necessary soft nature of any EU output considerably eased their adoption. Then, the occurrence of three Presidencies of the Council with rather similar preferences within a relatively short time span placed and anchored integration on the EU agenda. Finally, the Commission proved capable of developing a policy within the margins of acceptability of the Council. In parallel, the Commission also proved capable of carving out a role for itself in integration, notably through the creation of funding opportunities that would eventually give rise to the European Integration Fund (EIF), the first systematic EU instrument in this field. However, with the absence of a sound competence at EU level and the permanence of unanimity voting in the Council on these matters, the adoption of a fund at EU level that would consistently enforce a European view of integration was unlikely. Instead, member states’ bargains ended up with a fund featuring vaguely defined objectives and flexible procedural provisions guaranteeing member states’ grips on the spending of the fund. This was likely to affect implementation at national level. Looking at the programming phase (a phase in a way similar to transposition of Directives), the fund appeared to be implemented following national logics with a pre-eminence of Governments’ preferences, moderated to some extent by public opinion and civil society organisations. The fund as designed proved incapable to drag member states preferences towards the EU’s. Looking at the actual engagement of the sums available (that could be approximated to the application of Directives), implementation becomes more a matter of capacity than preference with a significant share of the fund remaining unused, thereby further limiting the effect of the instrument on national policies. From the evidence gathered and processed, I conclude that there is no EU integration policy. There is a consistent set of policy instruments that together form a policy relating to integration but talking of an EU integration policy is hardly sustainable. Altogether, the EU policy has had little effects on member states’ integration policies; if not that of reinforcing national approaches to integration, substantiating them with EU funding. If one understands Europeanisation as a process, then there may be Europeanisation under way. But integration as of yet is not Europeanised.

Mentre l’immigrazione è diventata una competenza dell’Unione Europea con l’adozione del trattato di Amsterdam, nessun mandato per le politiche d’integrazione dei migranti è stato conferito all’Unione prima del 2010. Nonostante ciò, negli anni 2000 è emersa nell’agenda politica dell’UE una politica di integrazione che ha prodotto, di conseguenza, un insieme coerente di strumenti di soft law. Una politica basata sulla soft law, però, solleva una serie di domande. Esiste una vera e propria politica europea d’integrazione o si può solo parlare di politiche d’integrazione a livello europeo? La soft law può essere un motore di Europeizzazione? Questa tesi si propone di studiare ciò che potrebbe essere, a tutti gli effetti, un processo originale di Europeizzazione. Esplora il meccanismo sottostante alla genesi di questa politica a livello europeo e considera il suo impatto sui conseguenti output, prestando particolare attenzione al Fondo Europeo per l’Integrazione, lo strumento di politica pubblica più rilevante in merito, analizzato durante l’intero policy cycle. Le evidenze empiriche sono tratte dall’applicazione di diversi metodi, sia qualitativi sia quantitativi, che spaziano dal process tracing alle regressioni time-series cross-section. Dopo aver dipinto il quadro sulla costruzione progressiva della politica europea d’immigrazione e sui fallimenti dei tentativi rispetto all’integrazione dei miganti, proseguo dimostrando come gli stati membri siano stati riluttanti a cedere la loro competenza in materia, malgrado il bisogno crescente di una politica comune. E’ grazie alla concomitanza di tre condizioni che il quadro europeo in materia d’integrazione ha assunto i suoi primi tratti. Innanzitutto, a renderlo possibile, è stata la necessità di procedere con strumenti politici di soft law. In seguito, l’avvento di tre Presidenze del Consiglio con preferenze simili in un arco di tempo relativamente breve ha posto e ancorato la issue sull’agenda europea. In terza istanza, la Commissione europea si è dimostrata in grado di sviluppare una politica all’interno dei margini di accettazione del Consiglio. Parallelamente, la Commissione ha dimostrato di essere anche in grado di ritagliarsi un ruolo in materia attraverso la creazione di opportunità di finanziamento che sarebbero diventate in seguito il Fondo Europeo per l’Integrazione, primo strumento sistematico di questa politica. Tuttavia, con l’assenza di una solida competenza in materia a livello europeo e con la permanenza del voto all’unanimità su questi temi nel Consiglio, l’adozione di un fondo che avrebbe implementato in maniera consistente un’interpretazione europea dell’integrazione era ben poco probabile. Così la contrattazione tra stati membri finì per creare, invece, un fondo con obiettivi vagamente definiti e provvedimenti procedurali flessibili, garantendo in tal modo il controllo degli stati membri sulla spesa del fondo. Ciò non poteva non lasciare traccia sull’implementazione stessa del fondo. Analizzando la fase di programmazione della spesa del fondo da parte degli stati membri (una fase che somiglia alla trasposizione delle direttive), si rivela che l’implementazione ha seguito logiche nazionali con una prevalenza delle preferenze dei governi, moderate in un certo modo dall’opinione pubblica e dalle organizzazioni della società civile. Il fondo, così come progettato, si dimostrò incapace di attirare le preferenze degli stati membri verso quelle stabilite a livello europeo. Analizzando poi l’uso effettivo delle somme disponibili (una fase che assomiglia a quella dell’applicazione delle direttive), l’implementazione attiene più alla capacità degli stati membri d’implementare che alle loro preferenze, con una parte rilevante del fondo rimasta intoccata, limitandone ulteriormente l’effetto sulle politiche nazionali. In base ai dati raccolti ed esaminati in questa ricerca, appare difficile sostenere l’esistenza di una politica europea d’integrazione. Esiste un insieme consistente e coerente di strumenti politici relativi all’integrazione, ma non si può ancora parlare di una vera e propria politica europea d’integrazione. La politica, così come definita a livello europeo, non ha avuto tutto sommato un grande effetto sulle politiche nazionali, se non quello di rinforzarle, sostanziandole con fondi europei. Se si pensa all’Europeizzazione come a un processo, allora forse esiste un processo di Europeizzazione in corso. Ma l’integrazione, a tutt’oggi, non risulta ancora europeizzata.