LA RISCOSSIONE TRANSNAZIONALE DEI TRIBUTI NELL¿UNIONE EUROPEA

This study concerns all activities undertaken to collect taxes abroad (i.e., cross-border tax collection). Tax collection implies the use of sovereign powers: therefore, it may be carried out abroad only in accordance with international agreements or – among European Union Member States – based on European regulations. Taxes are becoming more and more “international”, and wealth itself is now largely intangible – it crosses borders without going through customs. All of this may aid international tax evasion. Thus, there is a growing need for appropriate means to collect taxes abroad. Cross-border tax collection falls under the broader phenomenon of international cooperation in tax matters (which also includes cooperative efforts when assessing taxes: exchanging information, joint audits, etc.). Indeed, this cooperation stems from the need to fight international tax evasion more effectively. Cross-border tax collection may be performed through: (a) purely legislative means, such as the imposition of tax payment obligations on individuals or entities that are not linked to the taxing state’s territory (e.g., the obligation on foreign financial in-stitutions with no link whatsoever to the Italian legal system to withhold taxes); and/or (b) judicial or administrative means (e.g., a state enforces taxes on property or other goods located within its territory on behalf and in the interest of an applicant state to which taxes are owed). The latter case is usually referred to as “mutual administrative and judicial assistance”. This study first analyses the legal background that allows European Union Member States to cooperate with each other in tax collection (particularly Council Directive 2010/24/EU, the Strasbourg Convention of 25 January 1988 and Article 27 of the OECD Model Tax Convention). It then analyses the general regulations resulting from this legal background (such as the personal, material and temporal scope of ob-ligations to provide assistance; forms of assistance; assistance with recovery and precautionary measures; limits on the obligations to provide assistance; and more). Analysis of this legal background reveals that regulations on cooperation in tax matters have allowed EU Member States to extend the territorial scope of their tax collection powers greatly. At the same time, however, it also reveals that no adequate provisions are currently in place to safeguard the rights and interests of individuals and entities that are subject to these powers. This study thus aims to strike a balance between the increased powers of EU Member States (deriving from European and international regulations) on the one hand, and the need to safeguard individuals and entities that are subject to recovery procedures on the other. This balance can indeed be achieved – but it requires a rational interpretation of the legal background and its principles.

La ricerca ha ad oggetto la “riscossione transnazionale dei tributi”, cioè le attività finalizzate alla riscossione dei tributi al di fuori del territorio statuale. La riscossione dei tributi implica l’esercizio di poteri sovrani, e può quindi essere svolta all’estero solo in virtù di appositi accordi internazionali o - nei rapporti tra gli Stati membri dell’Unione europea - sulla base della normativa europea. L’esigenza di idonei strumenti per la riscossione all’estero è sempre più intensa, sia perché oggi le imposte presentano marcati caratteri di “internazionalità”, sia perché la ricchezza è dematerializzata, supera i confini senza passare dalle dogane. E tutto ciò favorisce l’evasione fiscale internazionale. La riscossione transnazionale è ascrivibile al più ampio fenomeno della collaborazione tra gli Stati in materia fiscale (che ricomprende anche la collaborazione finalizzata all’accertamento: scambi di informazioni, indagini congiunte, etc.), che nasce proprio per combattere efficacemente l’evasione internazionale. La riscossione transnazionale può consistere sia nello svolgimento di attività puramente normative, come l’imposizione di obblighi di assolvimento dei tributi a carico di soggetti “estranei” all’ordinamento dello Stato impositore (si pensi ad esempio all’attribuzione di obblighi di sostituzione d’imposta a carico di istituti finanziari di diritto estero privi di qualsiasi connessione con l’ordinamento italiano), sia in attività di natura amministrativa e giudiziaria (è questa l’ipotesi in cui uno Stato procede all’esecuzione esattoriale su beni situati nel proprio territorio al fine di riscuotere il credito tributario di un altro Stato). In quest’ultima ipotesi si parla solitamente di “mutua assistenza amministrativa e giudiziaria”. La presente ricerca ricostruisce in dettaglio le fonti normative che prevedono la collaborazione tra gli Stati membri dell’Unione europea nella riscossione dei tributi (in particolare la direttiva 2010/24/UE, la Convenzione di Strasburgo del 25 gennaio 1988 e l’art. 27 del Modello OCSE), nonché la disciplina da esse complessivamente ricavabile (ambito di applicazione oggettivo, soggettivo e temporale degli obblighi di assistenza, forme dell’assistenza, assistenza nel recupero e nelle misure cautelari, limiti agli obblighi di assistenza, etc.). L’analisi del dato positivo mette in luce che attraverso le norme sulla collaborazione gli Stati hanno visto grandemente esteso l’ambito territoriale dei propri poteri di riscossione, ma rivela anche che, allo stesso tempo, nulla è stato specificamente previsto per garantire adeguate forme di tutela ai soggetti privati incisi da tali poteri. Il presente lavoro muove quindi alla ricerca di un punto di equilibrio tra gli accresciuti poteri degli Stati derivanti dalle norme europee e internazionali, da un lato, e le esigenze di tutela dei soggetti privati incisi dalle procedure di recupero, dall’altro, da raggiungere alla luce di un’interpretazione razionale del dato positivo e dei principi.